Nur wissenschaftlicher Schein?

Merkel verkorkst Studie über demokratische Innovationen

demokratiestudie-merkel-otto-brennerNein, so kenntnisfrei kann man gar nicht über „demokratische Innovationen“ schreiben, zumindest nicht als „weit über den deutschsprachigen Raum hinaus profilierter Fachmann und gefragter ‚Demokratie-Experte'“. Doch weder Demokratie-Experte Wolfgang Merkel noch WZB-Pressefrau Claudia Roth haben in den vergangenen sieben Wochen die direkt an sie gerichtete Frage beantwortet, warum eine Studie über „demokratische Innovationen“ alle „demokratischen Innovationen“ ausblendet – und wem der lange Aufsatz dann nützen soll.

Nur schöner Schein? Demokratische Innovationen in Theorie und Praxis“ ist das Werk von Wolfgang Merkel, Direktor der Abteilung „Demokratie und Demokratisierung“ am Wissenschaftszentrum Berlin (WZB), überschrieben, das für die Otto-Brenner-Stiftung (IG Metall) entstanden ist. In der Pressemitteilung (pdf) dazu heißt es:

„Die repräsentative Demokratie steht unter Druck: Das untere Drittel der Gesellschaft beteiligt sich nicht mehr, Parteien verlieren an gesellschaftlicher Verankerung, die Europäisierung schwächt den demokratisch legitimierten Nationalstaat nicht nur in Südeuropa. Als Heilmittel gelten mehr Referenden, die digitale Demokratie, mehr deliberative Verfahren oder ein stärkerer europäischer Zusammenschluss. Doch solche Änderungen halten in der Praxis nicht das, was sie versprechen, wie WZB-Demokratie-Forscher Wolfgang Merkel in seiner Analyse […] zeigt. Das untere Drittel der Gesellschaft kehrt nicht zur Politik zurück. Die Heilmittel könnten die soziale Krankheit der Demokratie beschleunigen.“

Holla die Waldfee. Bürgerbeteiligung gefährdet die kränkelnde Demokratie. Sie ist offenbar bereits in einem Zustand, da die Ärzte sie aufgegeben haben und nur noch gute Worte helfen. Reden wir uns die Sache schön und verzichten auf Therapieversuche.

„Volksabstimmungen, deliberative Verfahren und Versammlungen, die Nutzung digitaler Medien und der europäische Zusammenschluss“ sind die vier „demokratischen Innovationen“, die Merkel auf ihre Schein- und Seinfaktoren hin untersucht. Wobei „untersucht“ wohl schon das Kernproblem der „Studie“ ist, denn Merkel hat nur eine Apologie des Status quo geschrieben. Sowas kann man machen, allerdings wäre es gerade in der Wissenschaft überzeugender, hätte Merkel statt alter Habermas-Texte mehr von (seiner?) empirischen Arbeit referiert, von Beobachtungen und Experimenten.

Was Merkel an Vorbehalten und negativen Bewertungen zur Volksabstimmungen vorträgt, ist nicht gänzlich aus der Luft gegriffen – er ignoriert dabei nur alle Reformvorschläge, eben echte Innovationen, die es in diesem Bereich gibt. Das wird besonders deutlich im zweiten Teil, der sich den deliberativen Verfahren widmet, also der die Politik beratenden Bürgerbeteiligung.

So erwähnt Wolfgang Merkel zwar einmal kurz den Ferrari unter den Deliberationsverfahren, die Planungszelle, vermeidet es dann aber konsequent, den Eindruck einer auch nur gewissen Kenntnis zu erwecken, was er akademisch mit Sekundärliteratur unterstreicht. Es beginnt mit Merkels Behauptung:

„In Deutschland sind noch vor der Entwicklung der deliberativen Demokratietheorie oder der Erfindung der englischen Begriffe mini-publics, deliberative polls oder citizen juries ähnliche Formen der Bürgerbeteiligung bereits in den 1960er Jahren unter dem Namen ‚Planungszellen‘ ausprobiert worden.“ (Seite 59f)

Die erste Planungszelle wurde jedoch leider erst im November 1972 durchgeführt, als Testlauf in Schwelm, das nächste Projekt gab es drei Jahre später in Hagen (Vergne 2014; Dienel 1997: 277). Die erste amerikanische Citizens Jury fand (noch unter anderem Namen) 1974 statt.

Über die wichtigste Bedingung von Planungszellen (und Citizens Juries), nämlich die Auslosung der Teilnehmer aus der Bevölkerung, huscht der Politologe mit folgenden, akrobatisch verknüpften Sätzen hinweg:

„Insbesondere in bayrischen Gemeinden wurden Bürgergutachten zum Thema Gesundheit vorgelegt (Kersting 2014: 73). Diese Bürgerforen wurden keineswegs immer nach dem Zufallsprinzip ausgewählt.“ (Seite 60)

Möglicherweise meint Merkel die Planungszellen, die zwischen 15. September 2003 und 19. Februar 2004 in bayerischen Landkreisen und kreisfreien Städten für ein „Bürgergutachten Gesundheit“ stattfanden, das vom Bayerischen Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz in Auftrag gegeben worden war. Deren Teilnehmer wurden allerdings ohne Wenn und Aber nur nach dem Zufallsprinzip gelost, was im Gutachten selbst deutlich nachzulesen ist.

Allerdings ist laut Merkel auch „die Zufälligkeit der Auswahl der Diskursteilnehmer“ „für untere Schichten“ kein Gewinn. Warum dies? Zwei Bedenken trägt Merkel.

„Denn erstens müssen potenzielle Teilnehmer ihre Teilnahmebereitschaft kundtun“.

Was meint er damit? Für die Auslosung kann man sich nicht bewerben, sie erfolgt aus dem Einwohnermelderegister, und um tatsächlich auch alle Ausgelosten für die (derzeit noch freiwillige) Teilnahme zu gewinnen gibt es aus der Praxis zahlreiche Vorschläge – und auch Erfahrungen (so sprechen die „unteren Schichten“ auf eine Vergütung eher an als die „oberen“).

Völlig absurd wird es allerdings bei seinem zweiten Einwand: es

„müssten die partizipierenden Diskursteilnehmer über vergleichbare kognitive und argumentative Ressourcen verfügen (zweite Selektionsschleuse): Langzeitarbeitslose, ungelernte Arbeiter, Supermarkt-Kassiererinnen verfügen aber in aller Regel nicht über gleiche Argumentationsressourcen wie Anwälte, Richter, Verhandlungsführer in der Wirtschaft oder Professoren.“

Von was spricht der Mann? Bei Planungszellen braucht es keine „gleichen Argumentationsressourcen“, und die Supermarkt-Kassiererin ist gegenüber dem Anwalt gerade kein Mangelwesen, denn alle Diskussionen finden ausschließlich in (ständig wechselnden) Kleinstgruppen mit maximal fünf Teilnehmern statt. Die langjährige Erfahrung zeigt, dass hier alle miteinander ins Gespräch kommen, denn sie bearbeiten jeweils ganz klare Entscheidungsfragen. Es gibt in diesen Gesprächsgruppen auch gar keine Moderatoren, die Merkel als große Gefahr der Beeinflussung sieht und die ihn fragen lassen (Seite 61):

„Wer überwacht die Wächter, wer moderiert die Moderatoren, wie verhindert man Manipulation?“

Man sollte für eine Studie über demokratische Innovationen vielleicht wenigstens etwas innovative Literatur dazu verarbeiten, wenn man schon nicht „ins Feld“ gehen mag: Alle seine Vorbehalte sind zigfach ausführlich erörtert.

Auch außerhalb meines Lieblingsthemas Planungszelle bleibt Merkels Werk äußerst dürftig. Zwei Exempel.

1. Beispiel:

„Entscheiden etwa 25 Prozent der stimmberechtigten Wahlbevölkerung in einer Volksabstimmung gegen ein Gesetz, das von 75 Prozent der Parlamentarier gebilligt wurde, wobei diese wiederum mit einer Wahlbeteiligung von 75 Prozent gewählt wurden, verblasst das direktdemokratische Argument der legimatorischen Superiorität direkter Volksabstimmungen sichtbar.“ (Seite 39)

Wenn in einem Referendum ein Gesetz wie von Merkel beschrieben scheitert, dann haben ihm eben weniger als 25% der stimmberechtigten Wahlbevölkerung zugestimmt – besonders notwendig fanden die Bürger das Gesetz dann wohl nicht. Umgekehrt ist das Mandat der Parlamentarier keineswegs so eindeutig. In Merkels fiktivem Beispiel vertreten die Gesetzesbefürworter rein hypothetisch 56,25% der wahlberechtigten Bürger – wenn jeder ihrer Wähler genau dieses Gesetz in der abgestimmten Form haben wollte. In Wirklichkeit wissen die Bürger bei Parlamentswahlen aber noch nicht einmal, welche Gesetze in der nächsten Legislatur kommen könnten, geschweige denn wie sie nach der Passage aller Parlaments- und Lobbymühlen aussehen werden. Einen unmittelbaren Auftrag zu genau diesem Gesetz haben die Parlamentarier nicht – wohingegen in der Volksabstimmung eben genau über dieses eine Gesetz von den Bürgern entschieden wird.

2. Beispiel

Anhand von Grafiken zeigt Merkel, dass die Beteiligung bei Parlamentswahlen fast überall höher ist als bei Volksabstimmungen.

„Warum bei solchen Beteiligungsunterschieden Referenden in der Gesetzgebung eine höhere Legitimität zugeschrieben werden sollte als parlamentarischen Verfahren, lässt sich legitimationstheoretisch kaum rechtfertigen.“ (Seite 28)

volksabstimmungen-wahlbeteiligungen-europaIst das logisch? Bei Parlamentswahlen erteilen die Bürger für einige Jahre einer Partei (oder einem Abgeordneten) eine Generalvollmacht, in den nächsten Jahren in allen Dingen für sie zu entscheiden, ohne dass irgendeine Form von Rücksprache nötig wäre. Bei einer Volksabstimmung hingegen geht es um eine Detailfrage. Ist es verwunderlich, dass sich etwas mehr Menschen dazu äußern, wer ihre Generalvertretung wird (die sie ja bekanntlich auch bekommen, wenn sie nicht an der Wahl teilnehmen), als zu einer mitunter sehr diffizilen Einzelfrage?
Zudem sind die Grafiken ungenügend erläutert. Man muss schon selbst recherchieren, um ihr Zustandekommen einigermaßen nachvollziehen zu können – und dann tauchen Fragen auf.

volksabstimmungen-wahlbeteiligungen-osteuropaSo zählt Merkel in Polen für die Zeit von 1990 bis 2007 sieben Volksabstimmungen mit einer durchschnittlichen Beteiligung von 38%. Davon fanden allerdings zwei Referenden am selben Tag statt, und das zweite dieser Referenden war in vier Fragen aufgeteilt, die Merkel einzeln rechnet. Aus einer einmaligen Abstimmungsbeteiligung von 32,4% werden so fünf Abstimmungen mit jeweils 32,4% (gegenüber 42,9% bei einer Abstimmung über die Verfassung im Jahr 1997 und 58,9% beim Entscheid zum EU-Beitritt 2003). Rechnet man mit nur drei Abstimmungen, beträgt die Durchschnittsbeteiligung 44,7% (vgl. hierzu Ziemer 2013: 160, Fn 207).

Auch bei anderen Stichproben ergeben sich Fragen zu Merkels Angaben. So lag die Beteiligung bei den vier spanischen Volksabstimmungen zwischen 1970 und 2007 bei 61,5% und nicht wie in seiner Grafik angegeben bei 49%.

Seite um Seite bekundet Merkel seine persönliche Liebe zur repräsentativen Parteiendemokratie. Statt Forschung gibt es Apodiktisches:

„Das modische Vorurteil zugunsten einer Weisheit der vielen (wisdom of the crowd) ist nicht nachzuweisen.“ (Seite 42)

„Sollten deliberative Foren selbst das Recht zu bindenden Entscheidungen haben, müssen sie dazu zuvor von Parlamenten ermächtigt worden sein. Dies ist in nationalstaatlichen Demokratien nur auf einem Niveau vorstellbar, wo solche Entscheidungen sowohl inhaltlich wie territorial eine begrenzte Bedeutung haben, wie es etwa bei lokalen Infrastrukturprojekten der Fall sein kann.“ (Seite 47f)

„Deshalb kann trotz der erheblichen Bedeutung zivilgesellschaftlicher Gruppen und deliberativer Öffentlichkeiten diesen regelhaft nur ein Konsultativstatus zugebilligt werden.“ (Seite 48)

Wie kommt Merkel auf all dieses? Jedenfalls schreibt die deutsche Verfassung nicht die herrschende Parteiendemokratie vor (vgl. u.a. Thedieck 2007). Genau hier sollte doch die Beforschung demokratischer Innovationen beginnen. Doch Merkel ist sich offenbar mit vielen Parteigrazien einig, dass mit dem Grundgesetz 1949 Deutschland die einzig denkbare Demokratie offenbart wurde (die damals allerdings noch zu viele Bürgerrechten kannte, was die Politik dann innovativ korrigiert hat und noch bis heute korrigiert).

Ob auch Jupp Legrand, Geschäftsführer der Otto-Brenner-Stiftung, schon vor der „Studie“ wusste, was am Ende rauskommen wird? In seinem Vorwort schreibt er:

„Mit der Studie verfolgen wir das Ziel, den theoretischen Überschwang normativer wie technokratischer Diskurse freizulegen und deren Schattenseiten auszuleuchten. Erst dann, so unsere Überzeugung, können die demokratischen Potenziale der Innovationen von Demokratie gehoben werden. Das Ergebnis, dass demokratische Innovationen erst dann ihren demokratiefördernden Wert entfalten können, wenn sie in die real existierende Welt der repräsentativen Demokratie eingebettet werden, klingt einerseits unspektakulär. Andererseits bleibt festzuhalten, dass der Drang zur Substituierung repräsentativ-demokratischer Verfahren in Legitimationsfallen führt, solange keine Alternativen gefunden sind, die zumindest ein gleiches legitimatorisches Fundament aufweisen wie allgemeine freie Wahlen mit starker Beteiligung.“

Es ist jedenfalls reiner Zufall, dass Merkels Ergebnis dem Partizipationsinteresse von Lobbygruppen wie beispielsweise Gewerkschaften sehr zupasskommt. ###

Quellenangaben:

Dienel, Peter (1997): Die Planungszelle – Eine Alternative zur Establishment-Demokratie, Opladen: Westdeutscher Verlag, 4. durchgesehene Auflage

Thedieck, Franz (2007): Der Verfall der repräsentativen Demokratie – Können Bürger und Demokratie wieder zusammenfinden? in: Heinz-Joachim Peters/ Paul Witte (Hrsg.): Verwaltung und Politik – Festschrift für Hans-Jürgen Sperling, Stuttgart u.a.: Boorberg

Vergne, Antoine (2014): Planungszelle- Citizens Juries – Jury Citoyen. Diffusion einer politischen Innovation, in: Hans-Liudger Dienel et al. (Hrsg.): Die Qualität von Bürgerbeteiligungsverfahren. Evaluation und Sicherung von Standards am Beispiel von Planungszellen und Bürgergutachten; München: oekom

Ziemer, Klaus (2013): Das politische System Polens – Eine Einführung, Wiesbaden: Springer VS

Weiterführende Links:

Interview mit Wolfgang Merkel zu seiner Studie in der Wiener Zeitung (12.6.2015)
Wolfgang Merkel gegen bundesweite Volksabstimmungen/ Volksentscheide/ Referenden (13.11.2013, Die Zeit)
Interview: „Das Problem der Demokratie ist nicht die Krise, sondern der Triumph des Kapitalismus“ (Frankfurter Hefte, 6/2015)
Ausgewählte Literatur zur aleatorischen Demokratie/ Planungszelle / Citizens Jury.

Update 12. August 2015:
Merkel und WZB-Pressestelle haben sich weiter nicht gemeldet, trotz Nachfrage. Und OBS-Geschäftsführer Legrand teilt nun mit, er werde sich zu der Studie nicht äußern: „Wie das Impressum jeder Studie festhält, werden in Arbeitsheften die Ergebnisse der OBS-Förderung öffentlich zugänglich gemacht. Verantwortlich für die inhalte sind die jeweiligen Autoren, nicht die OBS.“
Fürs Themenfeld Demokratie, Beratung, Beteiligung, Öffentlichkeit ist das alles schon ein wenig befremdlich.

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