Stellvertreter für alle – Ein neues Verfahren für die Besetzung der Rundfunkgremien

epd-medien-coverDer ZDF-Fernsehrat soll ab nächstem Sommer* von 77 auf 60 Mitglieder verkleinert werden und dann nur noch 20 statt bisher mindestens 34 Vertreter von Regierungen und Parlamenten enthalten. Zudem hat der Fernsehrat in der vergangenen Woche beschlossen, ab 2015 überwiegend öffentlich zu tagen und damit die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Transparenz zu verbessern. Auf diese Weise soll das „ZDF-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts (1 BvF 1/11 vom 25.3.2014) umgesetzt werden, welches die derzeitige Zusammensetzung von Fernseh- und Verwaltungsrat als verfassungswidrig erklärt. Die angekündigten formalen Veränderungen sind jedoch nur Kosmetik oder – wie man in der Biologie nüchtern sagen würde – Täuschung. De facto bleibt der öffentlich-rechtliche Rundfunk so in der Hand von Politikern und Lobbyisten – und von demokratischer Kontrolle weit entfernt.

Die Freiheitsgarantie des Grundgesetzes verlangt, „dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet“. Schon im ersten Leitsatz schreibt das Bundesverfassungsgericht dazu: „Danach sind Personen mit möglichst unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens einzubeziehen.“

Es braucht keine „Datenjournalisten“, um deutschen Rundfunkräten Einfalt statt Vielfalt zu attestieren. In ihnen spiegelt sich mitnichten die Gesellschaft wider. Am offenkundigsten wird dies bei der Repräsentanz der Geschlechter. Ungeachtet der Debatte, dass es mehr als zwei Geschlechter gibt, sind – altmodisch vom Vornamen und ggf. Foto geschlossen – 70% der ZDF-Fernsehräte Männer, die Vertreter der Bundesländer schaffen sogar eine 100%-Quote. An der Bevölkerung haben Männer – wenig überraschend – nur einen Anteil von knapp 50%.

Dass der Anteil von Arbeitslosen und Analphabeten in den Rundfunkräten geringer ist als in der Bevölkerung wird vermutlich ohne exakte Analyse von den meisten angenommen – und nicht beanstandet. Aber auch der Anteil an Krankenschwestern und Fensterputzern, Schülerinnen und Studenten ist deutlich zu gering. Dafür ist aber vielleicht der Prozentsatz der Kokser überdurchschnittlich? Oder der Anteil der Steueroptimierer? Oder der Goethe- und Wagner-Liebhaber?

In den ZDF-Fernsehrat dürfen neben Parteien, Regierungen und kommunalen Spitzenverbänden, Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Berufsverbänden (darunter DJV, ver.di und Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger) genau 13 Vereinigungen Mitglieder entsenden: die beiden christlichen Großkirchen, der Zentralrat der Juden in Deutschland, vier Wohlfahrtsverbände (Rotes Kreuz, Arbeiterwohlfahrt, Diakonie und Caritas) und sechs weitere Verbände (der Bund der Vertriebenen, die Vereinigung der Opfer des Stalinismus, die beiden Naturschutzverbände BUND und Nabu, die Europa-Union Deutschland und der Deutsche Olympische Sportbund). Hinzu kommen noch 16 Vertreter für Bereiche wie Wissenschaft, Kultur, Jugendarbeit oder Tierschutz, die von den Ministerpräsidenten nach ihrem Gusto berufen werden. Das ist die derzeit verbriefte Vielfalt!

Die Rundfunkgremien sind von gesellschaftlicher Vielfalt unendlich weit entfernt.

Ausgemusterte wie ihre Karriere noch aktiv gestaltende Politiker aller Etagen sitzen dort, viele Professoren und Doktoren, jede Menge vom Steuerzahler Alimentierte – und alle sind sie Funktionäre, ob in Parteien, Stiftungen, Gewerkschaften, Wirtschaftsverbänden oder im Umweltschutz. Wer Vielfalt will, muss solche Vertretungen ablehnen. Verfassungsrichter Andreas Paulus kritisiert denn auch in seinem abweichenden Votum, mit dem Urteil werde „vielleicht erreicht, dass das Fernsehen nicht politisch einseitig berichtet. Aber darüber hinaus wird keine gesellschaftliche und kulturelle Vielfalt sichergestellt.“ Durch die bipolare Bindung fast aller Fernsehräte zum Freundeskreis der Union bzw. dem der Sozialdemokraten passen sich die Gremien der Politik an, „nicht die Politik den Aufgaben der Gremien“. Paulus: „Rundfunk- und Fernsehgremien [sind] ein Spielfeld von Medienpolitikern aus den Ländern.“

Wenn die Verantwortlichen bzw. die „Machthaber“ wirklich Vielfalt in den Aufsichtsgremien des Rundfunks haben wollten, wäre die Sache sehr einfach: man würde die Mitglieder auslosen, und zwar aus der gesamten Bevölkerung, nicht aus irgendwelchen Elite- oder Klüngelgrüppchen. Zumindest wer wählen darf und damit das größtmögliche Mitbestimmungsrecht in unserem Staat hat, sollte über Radio und Fernsehen reden dürfen und können, wenn ihn das Los dazu bestimmt.

Wo immer eine Menschengruppe zu groß ist, um in ihrer Gesamtheit etwas zu beraten, ist die Auslosung einer Stellvertretergruppe das demokratischste Verfahren. Denn das Los ist unbestechlich, gerecht und blind wie Justitia. Das Los gibt jedem die gleiche Chance, es diskriminiert und privilegiert niemanden. Deshalb haben es schon die Erfinder der Demokratie vor 2.500 Jahren genutzt: sie haben Bürger ausgelost, die stellvertretend für alle miteinander Politik diskutiert haben. Sogar die meisten einzelnen Ämter wurden verlost. Um die Gefahr zufälliger Verzerrungen zu minimieren, muss die ausgeloste Gruppe nur groß genug sein. In der attischen Demokratie kamen in einer „Bule“ genannten Versammlung 500 ausgeloste Bürger zusammen. Für einen repräsentativen Rundfunkrat dürfte ein Fünftel davon genügen.

In Österreich gab es bereits vor anderthalb Jahren eine Diskussion um die demokratischere Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der innovativste Vorschlag kam ausgerechnet von einem Moderator des ORF. Armin Wolf (Sendung: „ZIB 2“) schlug im „Standard“ vor, 100 bis 150 Bürger auszulosen, um „einen neuen Modus für die Aufsicht über den ORF zu erarbeiten, den das Parlament dann verpflichtend gesetzlich verankert.“ (Die Presse) Dabei griff er konkrete Vorschläge des Greifswalder Politologen Hubertus Buchstein auf, der bereits 2009 in seinem dicken Wälzer „Demokratie und Lotterie“ alles Wesentliche zu diesem Entscheidungsinstrument „von der Antike bis zur EU“ zusammengetragen hat.

Und es war ausgerechnet ein Print-Journalist, der Wolfs Vorschlag einen „Hammer fand“, „eine Abkehr vom Parlamentarismus“ befürchtete und eine „Übertragung von Instrumenten der Gerichtsbarkeit auf die demokratische Regierungstechnik“ sah: der Ex-Standard-Chefredakteur Gerfried Sperl. „Mit der Realisierung von Wolfs Vorstoß würde die österreichische Demokratie ein ganz schlechtes Los ziehen. Sie könnte außerdem in Richtungen gedrängt werden, wo der Losentscheid Verwandte hat. Religiöse Fundamentalisten würden das Los durch göttliche Zeichen ersetzen.“ Wo ausnahmsweise mal Hitler nicht passt, muss der „religiöse“ Fundamentalist herhalten, um das Volk vor dem Volk zu schützen – selbst wenn es um den Zufall geht.

Dabei verkennt Sperl wie so viele Verteidiger indirekter Demokratieformen das Wesentliche: nicht das Los ist zu rechtfertigen, sondern jede Abweichung davon. Denn in einer Demokratie ist jede Stellvertretung begründungspflichtig. Wo nicht mehr alle Bürger unmittelbar miteinander diskutieren und entscheiden, wie wir das klischeehaft mit den Landsgemeinden der Schweiz vor Augen haben, muss das Auswahlverfahren sehr gut und immer wieder neu gerechtfertigt sein. Die Auslosung von Vertretern kommt der Gesamtheit am nächsten – deshalb funktionieren Meinungsumfragen und Wahlprognosen so gut: weil eine Stichprobe mit großer Wahrscheinlichkeit der Gesamtheit sehr ähnlich ist. Jede Wahl, Berufung oder Delegation stellt demgegenüber eine starke Verzerrung dar, die zu rechtfertigen ist.

Die Auslosung von Beratungs- und Kontrollgremien wird stets so reflexhaft abgelehnt, dass man auf die wichtigen Details gar nicht zu sprechen kommt. Man muss nämlich nicht nur die Zusammensetzung der Gremien ändern (Los statt Delegation), sondern vor allem auch ihre Arbeitsweise. Das ist die wesentliche Weiterentwicklung des alt-athenischen Modells.

Ausgeloste Bürger dürfen keineswegs einfach in ein Gremium mit Dutzenden oder gar Hunderten von Leuten gesteckt werden, in der Hoffnung, sie würden dort in den nächsten Jahren schon repräsentativ wirken, also einfach ihren „gesunden Menschenverstand“ einbringen. Es braucht ein völlig anders Setting – eines, das seit über 40 Jahren in Deutschland unter dem Namen „Planungszelle“ und international als „Citizens Jury“ bekannt ist und schon hundertfach eingesetzt wurde (z.B. bei der Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz). Die drei wesentlichen Unterschied zur üblichen Gremienarbeit dabei sind:

1. Die ausgelosten Bürger sollen und müssen nicht selbst auf alle benötigten, tollen, innovativen Ideen kommen – sie sollen sich vor allem mit Ideen beschäftigen, die es schon gibt. Sie sollen diskutieren, hinterfragen und einschätzen, was Fachleute (einschließlich aller Lobbygruppen, ob in Parteien, Verbänden oder freien Netzwerken organisiert) vorschlagen. Sie dürfen natürlich nach Belieben ihre eigenen Vorschläge einbringen, und sie werden Konzepte immer vor dem Hintergrund ihrer ganz individuellen Erfahrungen durchdenken – aber es lastet auf ihnen keinerlei Druck, geniale Einfälle haben zu müssen, besonders taktisch oder strategisch zu agieren, gar ganze Gesetze oder Strategiepapiere schreiben zu müssen. Diese Aufgabe kommt tatsächlich amerikanischen Gerichts-Jurys nahe (wenn es auch große Unterschiede gibt).

2. Ausgeloste Bürger diskutieren nicht im großen Plenum, sondern die meiste Zeit in Kleinstgruppen á fünf Personen, ansonsten maximal im Kreis von 25 Personen. So brauchen die Teilnehmer keinen Mut, um an ein Mikrofon zu treten, sie müssen nicht eloquent sein, sie dürfen einfach im kleinen Kreis ganz offen miteinander sprechen. Es gibt keine Opinion-Leader, keine Cliquen, keine Fraktionen. Die Beratung in Kleinstgruppen, die mehrmals am Tag neu zusammengewürfelt werden, sorgt für einen hierarchiefreien Gedankenaustausch, bei dem sehr viel Offenheit herrscht, ganz Persönliches eingebracht werden kann und so gut wie nie Fensterreden gehalten werden, weil sie kein Publikum hätten (die Beratungen sind nicht öffentlich). Bürger reden miteinander – ohne Moderation, ohne Etikette, ohne jeden Zwang. Mehr Meinungsvielfalt ist kam möglich.

3. Das Mandat ausgeloster Bürger ist zeitlich strikt begrenzt – im Verfahren „Citizens Jury“ sind es zwei bei vier aufeinanderfolgende Tage. Danach ist Schluss, was noch offen ist, muss eine neu ausgeloste Gruppe beraten. Es gibt keine „Posten“, keine Karriere in einer Losgruppe, kein Spielen auf Zeit, kein „das haben wir schon immer so gemacht“. Die Bürger wissen, dass sie nur in diesem eng begrenzten Zeitraum miteinander und mit den Experten beraten können – als Stellvertreter für alle. In ausgelosten Bürgergremien, die nach diesem Verfahren miteinander beraten, gibt es keine knappen Mehrheiten. Was richtig und was falsch ist, darauf können sich Bürger ohne das Korsett von Parteien und Verbänden erstaunlich gut verständigen. 17- und 70-Jährige werden sich einig, welche Werte wichtig sind, welche Prioritäten gesetzt werden müssen, wie öffentliche Gelder verteilt werden sollen oder welcher von fünf Vorschlägen unterm Strich der beste ist.

Natürlich sind in der Praxis noch viele weitere Details wichtig. Die Beratung ausgeloster Bürger muss z.B. von unabhängigen Profis vorbereitet und begleitet werden, damit wirklich alles zur Sprache kommt. Die Teilergebnisse aller beratenden Kleingruppen müssen zusammengeführt werden, die Fragen und Ideen aus allen Beratungen müssen in den weiteren Prozess integriert werden etc., was darzustellen hier zu weit führen würde. Fakt ist: es funktioniert, es ist hundertfach erprobt, es ist wissenschaftlich intensiv erforscht und diskutiert.

Entscheidungen oder auch nur Beratungen an ausgeloste Bürger zu delegieren hat nur einen ganz erheblichen Nachteil für die Mächtigen oder die sogenannten „Eliten“: es lässt sich damit keine Klientelpolitik machen. Per Zufall rekrutierte Bürger lassen sich vor keinen Karren spannen, sie sind völlig unbestechlich, sie kennen keinen Fraktionszwang und keine Dankbarkeit gegenüber einer sie fördernden Organisation – denn ihr Auftraggeber ist schlicht das Los, ein Computerprogramm, das sie aus den Einwohnermelderegistern gezogen hat.

Für die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Vielfaltsicherung gibt es keinen besseren Weg als die Auslosung von Entscheidungsgremien. Auch noch so komplizierte Quoten können die Pluralität der Gesellschaft nicht widerspiegeln. Während etwa die Forderung nach einem „Posten“ für Muslime im Fernsehrat derzeit unter anderem mit der organisatorischen Frage gekontert wird, wer denn diese Muslime legitimerweise delegieren solle, sind sie in einer Auslosung automatisch enthalten. Ob der Islam zu Deutschland gehört, muss dann gar nicht weiter diskutiert werden. Auch die Vielfalt des christlichen Glaubens, die Vielfalt an gewerkschaftlichen Überzeugungen, Ansichten im Naturschutz oder Erfahrungen im Sozialen wäre vertreten – weil nicht mehr Vorstände oder mächtige Einzelpersonen über geeignete Repräsentanten zu befinden hätten.

Politik und Staat kommen dabei nicht zu kurz. Ihre Vertreter gehören aber nicht in die Entscheidungsgremien des Rundfunks, sondern wie alle anderen Lobbyisten in die Expertenrunden, die von ausgelosten Bürgern befragt werden. Was die Bürgerinnen und Bürger nicht überzeugt, sollte auch über Quoten und Freundeskreise nicht durchgesetzt werden können.

Die mutigste und demokratischste Reform wäre daher, den ZDF-Fernsehrat nicht mehr für vier lange Jahre mit Funktionären „gesellschaftlich relevanter Gruppen“ zu beschicken, sondern für jede Zusammenkunft 100 oder 200 Menschen aus der Bevölkerung auszulosen, die für vier Tage in Kleinstgruppen Programm- und Organisationsfragen beraten und dafür gesetzlich geregelt von ihrer regulären Tätigkeit freigestellt werden; Arbeitgebern wird der zu zahlende Lohn ersetzt, Freiberufler bekommen einen angemessenen Verdienstausfall, wo nötig werden Haushaltshilfen, Betreuungen oder andere Dienste zur Verfügung gestellt, damit die ausgelosten Bürgerinnen und Bürger ihrer dem Gemeinwohl dienenden Aufgabe auch nachkommen können.

Diesem Reformvorschlag werden allerhand Bedenken entgegengestellt werden: dass „beliebige“ Bürger mit der Aufgabe überfordert seien, dass keine Kontinuität möglich sei, dass das gemeine Volk ganz merkwürdige Entscheidungen treffen könnte…

Weil sich solch theoretisch konstruierte Probleme auch mit Engelszungen nicht wegreden lassen, bietet sich als völlig risikofreie Testversion an, einen „Publikumsrat“ bzw. eine „Medienkonferenz“ zu erlosen mit der Aufgabenstellung, alle Themen des ZDF-Fernsehrats nach dem skizzierten Verfahren zu bearbeiten und die Ergebnisse in einem „Bürgergutachten“ zusammenzufassen. Damit könnten die etablierten Gremien Fernsehrat und Verwaltungsrat dann machen, was sie wollen – sie wären in ihrer Funktion und Entscheidungsfreiheit nicht beschränkt. Sie müssten nur damit rechnen, dass sich eine Öffentlichkeit dafür interessiert, wie Politiker und Lobbyisten mit dem Votum der Rundfunknutzer und -zahler umgehen. Damit hätten wir noch nicht zwingend einen demokratischeren öffentlich-rechtlichen Rundfunk – aber immerhin einen transparenten.    (Timo Rieg)

*= Der Artikel erschien zuerst leicht gekürzt in epd Medien 39/2014 (26. September). Der Vorschlag wurde natürlich nicht aufgegriffen, es ist praktisch alles beim Alten geblieben. (siehe: ZDF-Fernsehrat)

Eine Übersicht mit Verweisen zum Thema Aleatorische Demokratie gibt es hier: Demokratie für Deutschland.

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